Какие риски несет новая система в госзакупках?

Раннее вопрос о системе госзакупок первым поднял Глава государства Н.Назарбаев на расширенном заседании правительства.

Говоря о сроках, правительство РК планирует перейти на новый механизм госзакупок с внедрением казначейского сопровождения уже со следующего года. А так ли она эффективна и «вживаема»? Давайте проанализируем.

Эксперты НПП «Атамекен» прокомментировали BNews.kz внедрение данной системы.

Где и как «испытают» новый механизм в госзакупках

Говорить о новой системе государственных закупок как таковой преждевременно, так как предлагается для начала апробировать данную схему на пилотных проектах в трех регионах: в Астане (cтроительство пожарного депо на 6 выездов со складами длительного хранения), в Акмолинской области (реконструкция здания КГУ «Детский дом №3 для детей-сирот в селе Сандыктау Сандыктауского района и строительство производственной инженерной инфраструктуры для птицефабрики по выращиванию бройлеров в Буландынском районе), в Карагандинской области (строительство школы на 600 мест в г.Темиртау).

Предложенная схема казначейского сопровождения прошла предварительное детальное обсуждение с НПП и представителями отраслевых ассоциаций и строительных компаний, в результате чего первоначальная громоздкая схема была намного и кардинально упрощена. Утверждена Дорожная карта по внедрению казначейского сопровождения.

Механизм внедрения системы казначейского сопровождения государственных закупок в сфере строительства заключается в открытии спецсчетов в органах казначейства для генподрядчика и субподрядчиков.

Перечисление средств из бюджета будет производиться по разрешению супервайзера – инжиниринговой компании, которая будет избираться также методом тендера для управления проектами. Супервайзеру будут делегированы дополнительные полномочия по отслеживанию не только качества строительства, но и обоснованности всех расходов.

Кроме того, в систему контроля финансовых потоков будут включены органы государственных доходов, которые будут участвовать на всех этапах проведения платежей на уровне «генподрядчик-субподрядчики», а также через систему управления рисками определять их на добросовестность.

Для прозрачности платежей до конечного поставщика товаров и услуг уполномоченным органом предлагается выписку счетов-фактур всеми участниками осуществлять в информационной системе «электронные счета-фактуры».

В ходе внедрения «пилотного» проекта будут выявлены слабые и сильные стороны казначейского сопровождения государственных закупок по строительству, проработаны и внесены соответствующие поправки в законодательство РК для качественного улучшения строительного процесса при реализации инвестиционных проектов, финансируемых из государственного бюджета.

Национальная палата предпринимателей предлагает включение в данную систему новых инструментов схемы — это реестр поставщиков товаров, (в последующем реестр поставщиков услуг, реестр субподрядчиков).

В реестр поставщиков товаров будут включены отечественные товаропроизводители с указанием цен и перечня товаров по регионам, иностранные производители и официальные дистрибьюторы (по отечественной и импортируемой продукции). В целях оперативного исключения недобросовестных поставщиков включение поставщиков в реестр будет согласовываться с КГД.

Критерии и механизм включения в реестр отечественных товаропроизводителей будет отработаны с бизнесом.

Копаем глубже: Этапы внедрения системы

Этапы внедрения казначейского сопровождения отражены в утвержденной приказом МФ РК Дорожной карте по внедрению казначейского сопровождения, в которой наряду с внесением соответствующих дополнений в приказы МФ РК и выбором объектов строительства для запуска «пилотного проекта» (выполнено) предусмотрено:

• одновременное проведение конкурсных процедур по подрядным работам и заключение договора заказчика и генподрядчика и проведение конкурсных процедур по выбору инжиниринговой компании и заключение договора заказчика и инжиниринговой компании до 11 марта т.г.;
• открытие счетов государственных закупок в органах казначейства с 25 апреля и по мере поступления заявок;
• проведение платежей на счета госзакупок в органах казначейства с 25 апреля и постоянно при поступлении платежных поручений; проведение платежей генеральным подрядчиком/субподрядчиком на счета поставщиков товаров (услуг) в банках второго уровня с 25 апреля и постоянно при поступлении платежных поручений;
• предоставление актов о приемке объекта в эксплуатацию заказчиком в органы казначейства и обеспечение перечисления генподрядчиком/субподрядчиком остатка денег на его счет, открытый в банке второго уровня, по завершению строительства объекта.

А надо ли? Вводимый механизм госзакупок создаст новые барьеры

В ходе обсуждения предлагаемого нововведения с представителями бизнес-сообщества НПП поднят широкий круг вопросов, касающиеся взаимоотношений с КГД, с супервайзером, регламента деятельности КГД при осуществлении казначейского сопровождения, критериев проведения им оценки субподрядчиков на добросовестность, проблемных вопросов по перечислению платежей по косвенным затратам в виду того, что в ПСД закладываются только прямые затраты, по редакции проектов нормативных правовых актов, предусматривающих поправки в связи с введением казначейского счета, определения генерального подрядчика при существующей системе возможности демпинга цен, функций инжиниринговых компаний, формирования реестра добросовестных поставщиков и т.п.

Без решения этих вопросов предлагаемая схема не решит проблему коррупции в госзакупках и однозначно создаст новые коррупционные и бюрократические барьеры для отечественного бизнеса.

Хотя как в своем выступлении на расширенном заседании правительства РК министр финансов РК Бахыт Султанов заявил, что казначейское сопровождение государственных закупок по строительству внедряется для снижения коррупционных рисков, которое позволит обеспечить прозрачность платежей, полноту уплаты налогов, контроль качества строительства, целевое использование бюджетных средств, контроль за казахстанским содержанием.

Премьер-министр РК Б.Сагинтаев поручил министру взять вопрос на жесткий контроль: «На расширенном заседании правительства Главой государства было справедливо подвергнуто критике система госзакупок. За короткое время эта система была разработана, сейчас в пилотном режиме будем вводить, конечно, болезненная для строителей. Теперь будем менять «схему» и самое главное, чтобы этот пилотный режим сработал.

Я полагаю, что будут сопротивляться, будут специально делать, чтобы «пилот» не сработал, чтобы вернуться к старой схеме. Жестко надо пресекать и у себя внутри в Комитете, все люди, которые задействованы, должны четко выполнять поручение. Мы должны до конца года довести и уже можно со следующего года перейти на механизм казначейского сопровождения при госзакупках».

В этой связи НПП совместно с Комитетом по делам строительства и ЖКХ МИР РК продолжит работу по определению статуса и регламента деятельности супервайзера, его аккредитации в качестве инжиниринговой компании по управлению проектами, предъявляемым квалификационным требованиям и круга полномочий при осуществлении казначейского сопровождения.

Кроме того, совместно с бизнесом и заинтересованными государственными органами следует определить подходы и критерии по формированию реестра поставщиков товаров, а совместно с Комитетом госдоходов МФ РК — проработать конкретные вопросы взаимоотношений фискального органа с участниками системы казначейского сопровождения.

Для отработки проблемных вопросов, связанных с качеством ПСД, создать постоянно действующую рабочую группу.

Новая система госзакупок по своей сути не отличается от прежней, за исключением вводимого дополнительного механизма регулирования субъектов предпринимательства в виде контроля за движением финансовых потоков со стороны дополнительных участников схемы в лице органов казначейства, госдоходов и супервайзера.

В этой связи, исходя из требований п.1 статьи 82 Предпринимательского кодекса РК в целях выявления характера воздействия предлагаемых поправок на субъекты предпринимательства, НПП также настаивает на необходимости проведения АРВ (анализ регулятивного воздействия – один из главных инструментов, способствующий принятию управленческого решения – прим.).

Данная позиция поддержана Министерством юстиции, МНЭ РК, более того уполномоченный орган считает необоснованным усложнение схемы оплаты в сфере госзакупок в виде создания дополнительного звена по открытию счета в казначействе и дополнительного согласования выполненных работ.

Авось пронесет? Риски и прогнозы

Внедрение системы казначейского сопровождения государственных закупок увеличит длительность процесса закупа материалов и расчетов с субподрядными организациями, что повлечет за собой существенное увеличение сроков строительства.

В условиях казахстанского рынка согласование каждого платежа до конечного поставщика отразится на коррупционной составляющей данного процесса.

Также, этот механизм создаст дополнительный промежуточный этап, который приведет также к затягиванию процесса получения финансовых средств субъектами бизнеса.

Предложение об открытии спецсчетов в казначействе для генподрядчиков и субподрядчиков для получения авансовых платежей трудновыполнимо и затратно по следующим причинам:

1. В среднем каждая строительная компания участвует в строительстве минимум от 5 до 10 объектов.
2. Для строительства объекта каждый генподрядчик вправе 2/3 выполняемых видов работ отдавать на выполнение специализированным субподрядным организациям.
3. Поставка основных строительных материалов и оборудования осуществляется как отечественными, так и иностранными поставщиками-нерезидентами и их количество может достигать более 100 поставщиков.

Исходя из предлагаемой концепции казначейского сопровождения инвестиционных проектов по строительству, каждый генподрядчик и субподрядчик должен открыть в казначействе отдельный счет по каждому объекту для зачисления и расходования аванса. При этом здесь не учитываются поставщики нерезиденты, которые не имеют ни БИН, ни офиса или представительства на территории РК.

Предложение о введении института «Супервайзера» подразумевает создание нового органа, при этом в составе этой постоянно действующей комиссии должны быть специалисты с экономическим, архитектурно-строительным, проектным и юридическим образованием, для того, чтобы супервайзер мог давать оценку на соответствие проектно-сметной документации (ПСД – прим.) поставленного товара или выполненной работы, а также выявлять признаки лжепредпринимательства генподрядной или субподрядной организации.

При принятии решения супервайзер должен учитывать, что не всегда ПСД, прошедшая госэкспертизу, является достоверной и обоснованной, так как в ПСД зачастую имеются дефекты и ошибки, которые выявляются и исправляются генподрядчиком в ходе строительства объекта согласно процедуре, предусмотренной ГК РК.

Значительное количество затрат строительной организации идет на оплату услуг строительных машин и механизмов. Стоимость машино-часа и необходимое количество строительных машин и механизмов рассчитывается строительной организацией самостоятельно. Машины и механизмы, которые имеются в сметной документации, как правило, не соответствуют их фактическому использованию. Так как сметной документацией предусмотрены старые механизмы и машины, которые сняты с производства.

Вышеуказанное позволяет супервайзеру по формальным основаниям несоответствия и/или отсутствия в ПСД отказывать в согласовании платежей генподрядчику и подрядным организациям как целевых (коррупционная составляющая).

Одним из основных условий осуществления платежей конечному поставщику, осуществляемым через спецсчет в казначействе и после согласования супервайзером, является подписание платежного поручения руководством Комитета государственных доходов МФ РК.

«Учитывая огромный поток документооборота по всей стране, который будет проходить через одно центральное ведомство, и визироваться одним руководителем, данная мера является практически трудновыполнимой», — подвели итог в Нацпалате.